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二轮承包将要到期,该大调整吗?

原标题:中央“不准土地转让”政策:农民态度及农村土地调整决定

基于对黑龙江、安徽、山东、四川、陕西等省农民的调查

文|郑志昊、高杨(中国农业大学经济管理学院)

编者注:近年来,中央“一号文件”一再强调“现有土地承包关系应长期保持稳定不变”。目前,这项政策是如何实施的?2028年,中国第二轮农村土地承包合同将到期。会有什么重大调整吗?农民对这项政策的态度是什么?农村基层组织是否响应村民的呼声,进行土地调整?本文在调查的基础上对上述问题进行了探讨。自20世纪80年代实行家庭承包经营制度以来,中国农村土地一直由家庭集体所有和承包。土地集体所有制意味着村集体的所有成员都有一份。在农村居民家庭人口不断变化的情况下,调整土地以实现公平分配成为大多数农民的诉求。虽然中央政府鼓励在合同期内不规范地使用土地,但绝大多数地方对合同土地实行了“大稳定、小调整”。因此,土地平均分配和土地随人口变化的定期调整,不仅反映了我国农村土地集体所有制和家庭承包经营制度的内在需要,也反映了我国农村土地制度安排的基本特征。

村内相对人口变动导致的土地调整保证了农村土地承包权的平均主义,这对实现农民层面的粮食安全和家庭消费的平稳具有重要意义。然而,频繁的土地调整不仅使农民经营的土地变得狭小,而且降低了他们对承包土地长期投资的积极性,影响了农业的可持续发展。此外,土地频繁调整减少了土地流转收入,增加了交易成本,影响了租赁土地的利用效率。

由于担心频繁的土地调整带来的负面影响,中央政府一直在采取各种措施稳定合同关系。1984年,中央政府提出农村“土地承包权15年不变”,并希望在承包期内土地不要尽可能调整。1993年,还提出土地承包经营权在合同期内“保持30年不变”,“人数不会增加,人数不会减少”。1997年,明确指出不允许"大调整",而且"小调整"的条件有限,这也反映在1998年修订的《土地管理法》中。2002年发布的《农村土地承包法》和2007年发布的《物权法》都明确规定“在合同期内,发包人不得调整承包土地”,并进一步收紧“微调”条件。2008年10月,十七届三中全会提出“现有土地承包关系应长期保持稳定不变”。近年来,中央“一号文件”也一再强调这一政策,并进一步要求做好“农村土地承包经营权登记发证”工作。可以看出,改革开放30多年来,中国的“农村土地制度变迁一直沿着土地权利稳定和市场化改革的道路前进”

中央政府稳定土地权利的一系列政策法规在抑制频繁的土地调整和减少土地分割方面发挥了积极作用。但是,“村内不同家庭之间相对人口变动带来的土地调整压力一直存在,不会被中央政府稳定农地承包关系的政策所消除。这使农地承包制度陷入两难境地。为了稳定土地权利,鼓励对耕地的长期投资,提高耕地利用效率,促进土地规模经营,有必要尽可能减少甚至避免调整土地。在相对人口变化的情况下

为了考察中国农村土地制度安排中的上述困境,自20世纪90年代初以来,国内外学者对农民对中央“不准土地流转”政策的态度和全国农村土地调整决策进行了大量研究。梳理以往的研究文献发现,虽然样本覆盖面和采样时间不同,但农民大多长期反对土地承包经营权“三十年不变”的政策。与此同时,随着时间的推移,特别是第二轮土地承包后,土地调整的实际频率大幅下降,土地调整规模大幅下降。随着“农村土地承包经营权登记发证”的推进,“三权分立”政策的实施和土地租赁市场的快速发展,农民对现行农村土地政策和村庄土地调整行为的态度可能会发生变化。更重要的是,2028年,中国第二轮农村土地承包合同将到期。当时是否作出重大调整,是政府有关部门迫切需要考虑的重大政策问题。因此,有必要研究新形势下的这一问题,了解中央“不准土地转让”政策在稳定土地承包关系中的作用,探索“不准土地转让”政策能否持久。

通过对相关文件的梳理,发现与“合同期内土地不可转让”的问题内容相比,“土地不可转让”的政策将长期不变或“不禁止土地调整”,这往往导致农民对“土地不可转让”政策的接受度大幅下降。因此,有必要研究新形势下的这一问题,了解中央“不准土地转让”政策在稳定土地承包关系中的作用,探索“不准土地转让”政策能否持久。

与以往的研究文件不同,本文将农民对土地调整政策的态度与村庄土地调整决策结合起来。除了考虑两者之间的相互影响,这更多的是出于对研究目标的考虑。本文的目的是了解“不准土地出让”中央政策的实施情况,以及这一政策能否在2028年后得以持续。因此,除了了解农民对这一政策的态度及其影响因素外,还有必要分析农村基层组织是否响应村民的呼声进行了土地调整及其主要决定因素。只有这样,我们才能更全面、更准确地理解中央“不准土地转让”政策在稳定土地承包关系中的作用,预测中央“不准土地转让”政策永久化的可能性。

2。数据来源和相关现状描述

本研究使用的数据来自研究小组于2016年7月至8月组织的“农村土地调整意愿调查”。调查区域分布在黑龙江、安徽、山东、四川和陕西省。调查发现:

1。家庭人口的变化。农村家庭人口的变化可以反映“不土地流转”政策对农民的影响。调查结果显示,从2011年到2016年,平均28.98%的受访农民有家庭人口变动。如果受访村庄严格执行“不土地转让”政策,从2011年到2016年,15.94%的受访农民和5.62%的受访农民家庭人口受到该政策的负面影响,而13.04%的受访农民和3.68%的受访农民家庭人口受益于该政策。

2。土地合同管理。随着农村社会经济的发展,许多农民离开了土地,或者他们全家都住在城市,或者在农村从事非农产业,或者从事农业以外的其他农业产业。调查结果显示,13.25%的受访农民放弃了土地管理。

3。土地流转。随着“不土地出让”政策的实施和土地出让市场的发展,没有土地、缺少土地、希望扩大土地管理规模的农民将通过土地出让获得土地使用权。调查结果

1.农民对中央“不准土地流转”政策的认识。与雷锋2010年的调查结果相比,本次调查中的农民对当前土地权利稳定性的认知程度较高,这不仅体现在对土地承包经营权“30年不变”政策的总体理解上,也体现在具体情况下对相关政策法规的认知上,各项目之间的认知程度差异较小。相对而言,农民对“户口迁移”背景下的相关政策法规了解最少。大多数回答错误的农民认为,迁移到城市的人不再是村集体的成员,因此不再有土地承包权。

2。农民对中央“不准土地转让”政策的态度。从合同期内农民对“不出让土地”政策的态度来看,支持、反对和中立的农民分别占67.3%、16.4%和16.3%,支持土地所有权稳定性的农民明显多于反对或中立的农民。

与合同期内对“不转让土地”政策的态度相比,长期以来农民对“不转让土地”政策的态度明显不同。支持“不转让土地”政策的农民比例明显下降,反对和中立的农民比例明显增加。合同期内反对“不土地转让”政策的农民比例约为16%,而长期反对“不土地转让”政策的农民比例高达40%左右。根据除四川省外各省的相关结果,长期反对“不准土地出让”政策的农民比例已经达到或超过40%。虽然四川省持反对态度的农民比例相对较低(约25%),但持支持态度的农民比例仅为41%左右,与2010年雷锋等地的调查结果基本相似。可以预测,在两轮合同到期后,农民调整土地的意愿将会非常强烈。

(2)影响农民态度的因素分析

中国农村土地整理的频率在“第二轮承包”后明显下降,绝大多数农民也对中央农村土地政策有一定的了解。为什么仍有相当比例的农民反对合同期内的“不土地转让”政策?为什么长期支持“不土地转让”政策的农民比例明显低于合同期内支持“不土地转让”政策的农民比例?

中央政府稳定土地权的一系列政策旨在确保农民对土地的长期投资,促进农业的可持续发展。这些政策是在农村土地集体所有制的基础上实施的,涉及千千一千万农民的利益。然而,这一政策在本质上不是帕累托改进,也不能惠及所有农民。换句话说,这项政策不能防止任何农民受到伤害。因此,农民将根据自己的利益选择支持或反对中央的“不土地转让”政策。具体来说,“不土地转让”政策的受益农民和未受影响的农民倾向于支持该政策,而利益受到“不土地转让”政策损害的农民倾向于反对该政策。此外,尽管30年来经济快速增长,中国农村居民的收入和生活水平仍然不高。虽然大量农民离开土地实现非农就业,但他们的就业状况仍将随着经济形势的变化而波动。对大多数农民来说,土地具有就业、养老和家庭粮食安全的保障功能。在土地集体所有制下,土地既是生产资料,又是具有社会保障功能的“公共财产”。因此,在资源匮乏、政策约束和经济高度不确定的背景下,农民对“不出让土地”政策的态度可以视为利益最大化或利益最小化的选择。

在上述理论分析的基础上,本文选取了受访者及其家庭的人口特征变量、家庭养老特征变量、受访者的政策认知程度和土地使用次数

男性受访者倾向于支持合同期内的“不土地转让”政策,而女性受访者倾向于反对合同期内的“不土地转让”政策。根据现行的土地政策,“人多必有地,人少必有地”。虽然嫁给村外村庄的妇女名义上在她们母亲家承包土地,但她们实际上已经失去了使用、获得和处置土地的权利,因此在合同期内是“不转让土地”政策的受益者。家庭人口是否出现净增长对农民对合同期“不土地转让”政策的态度有着重大的负面影响,也就是说,2011年至2016年家庭人口净增长的农民倾向于反对合同期的“不土地转让”政策。政策的认知变量对合同期内农民对“不出让土地”政策的态度有显着的积极影响。对“不土地转让”相关政策有正确认识的农民倾向于支持“不土地转让”政策。人均地块越多,农民越倾向于支持土地调整。这一结果与龚启生、刘守英(1998)对江西省安福县的分析结果不一致。然而,现实情况是,农民除了希望通过土地调整获得应有的土地外,还希望减少承包土地的地块数量,减少承包土地的分散程度(通过与陕西省一名村干部的沟通)。

人均承包土地面积是影响农民对“不出让土地”政策态度的一个重要变量。在同一个村庄,人均承包土地面积较大的农民是“不土地转让”政策的受益者,他们倾向于支持这一政策。然而,人均承包土地面积没有通过显着性检验。统计分析结果表明,陕西省受访农民人均承包土地面积与他们对“不出让土地”政策的态度显着负相关。剔除陕西省样本后的回归结果表明,人均承包土地面积对农户对合同期“不土地流转”政策的态度有显着的正向影响,即人均承包土地面积越大,农户越倾向于支持合同期“不土地流转”政策。根据笔者对陕西省部分受访农民的回访,陕西省受访农民大多分布在自然环境较差的山区。承包土地分散,承包土地面积与地块数量高度相关。接受采访的农民希望村庄能够调整土地,提高承包土地的集中度。这种情况是否真正反映了陕西农民的整体情况还有待进一步调查。

农民对合同期内“不出让土地”政策的态度明显与他们对长期不变的“不出让土地”政策的态度不一致。支持后者的农民比例明显低于前者。那么,这两个因素有显着不同吗?回归结果表明,虽然人均地块数量对农户在合同期内长期对“不土地转让”政策和“不土地转让”政策的态度有显着的负面影响,但在校学生和农户经历的土地调整数量并不影响农户在合同期内对“不土地转让”政策的态度,但都长期对农户对“不土地转让”政策的态度有显着的负面影响。2016年,在校学生的年龄将在6至18岁之间。他们基本上是1998年以后出生的人口。如果从那以后该村没有进行大规模的土地调整,一般来说,该人口名下没有承包土地。“不转让土地”政策会给这些农民造成“损失”,他们自然倾向于长期反对“不转让土地”政策。事实上,学校里有没有学生,人口是否有净增长,都反映了农户的人口变化。前者反映了长期的人口变化,而后者仅反映了2011年至2016年的人口变化。农民经历的土地调整越多,他们就越倾向于

自20世纪80年代以来,特别是自2010年实施农村土地承包经营权登记发证政策以来,中央政府通过实施一系列政策法规,加强了土地权利的稳定性。那么,实际情况如何?本次调查收集了2011年至2016年走访村庄的土地调整数据,包括土地调整的频率和规模(即大调整或小调整)。调查发现,在当前农村土地承包经营权“30年不变”政策实施的背景下,15.94%的受访农民在过去6年(2011-2016年)经历了土地行政调整。其中,安徽、山东、陕西和四川省进行土地调整的农民比例分别为23%、20%、17.36%和10.57%。黑龙江省调查区域未进行土地调整。与雷锋等人(2013年a)2010年的调查结果相比,本次调查中经历土地调整的农民比例明显下降,这也可能与调查数据的时间跨度较短(仅2011年至2016年为6年)有关,而雷锋等人2010年的调查结果反映了1993年至2010年样本村的土地调整情况。总体而言,调查发现,农村土地调整主要是小调整。2011年至2016年,安徽、山东、陕西和四川省经历过土地调整的农民的平均土地调整次数为1.36次。

(2)村庄土地调整决策

1的影响因素分析。变量选择和模型设置。尽管中央政府一再强调稳定土地承包关系而不是调整土地,但本次调查结果显示,自2011年以来,安徽、山东、四川和陕西省444名受访农民中有16%经历过土地调整,经历过土地调整的农民的土地在6年内平均调整了1.36次。为什么在中央政府一再强调土地承包关系稳定的背景下,一些村庄还在进行土地调整?农民对中央“不准土地流转”政策的态度对农村土地调整决策有什么影响?

土地行政调整是村庄的集体行为。这是村内重新分配土地的农民和维持土地分配现状的农民之间“博弈”的结果,也是土地调整的交易成本和交易收益的比较结果。

首先,农村土地调整应该反映农村居民在社区中的声音。总的来说,人口净增长的家庭是那些利益受到“不土地转让”政策损害的家庭,他们将要求根据人口变化重新分配土地。另一方面,净人口减少的家庭和人口不变的家庭是“不土地转让”政策的受益者,他们将反对土地调整。两者博弈的结果是村庄进行土地调整的前提。

其次,农村土地调整决策应考虑土地调整的交易成本,包括土地调查成本、质量评估成本、与农户配套的地块成本等。因此,当村里土地调整的声音高于无土地调整的声音,土地调整的交易成本低于交易收入时,土地调整就成为村集体的有益行为。

自然资源禀赋和经济发展水平会影响农村土地调整的交易成本;村庄土地整理的呼声反映了利益相关者的需求,可以作为利益相关者参与土地整理行为的替代变量。本文将村庄自然资源禀赋的代理变量设定为位于丘陵还是山区。经济发展水平由受访村庄所在村镇的非农就业比例和所在县的人均国内生产总值来衡量。农民对合同期内“不土地转让”政策的态度被设定为农民要求村庄土地调整的代理变量。此外,根据雷锋的研究,农村土地价格也是影响农村土地调整的重要因素。价格水平与距离密切相关

无论是位于丘陵还是山区,都会对农民是否经历过土地调整和土地调整次数产生重大负面影响。这表明,在地形条件差、土地分布分散的村庄实际执行土地管理政策时,村集体将尽量避免频繁的土地调整,以避免高昂的计算和协调成本。该结果与以前的研究结果一致(如龚启生、周飞舟,1999;昆甘拜,2011年;冯雷等人,2013年)。乡镇非农就业比例系数为正且显着,说明乡镇非农就业比例的提高促进了农村土地的调整。非农就业的增加减少了农民对土地的依赖和土地调整的交易成本。同时,非农就业带来的人口变化也直接带来了土地调整的实际需要。农民对合同期内“不土地出让”政策的态度显着影响农村土地调整决策,系数为负。在合同期内反对“不土地转让”政策的农民越多,其村庄土地调整的可能性就越大,土地调整的次数也就越多。相反,所在村庄土地调整的可能性越小,土地调整的次数就越少。由于农民对“不土地流转”政策的态度主要取决于家庭人口的变化,家庭人口的变化实际上是农村土地调整的深层次原因。

应该注意的是,村庄所在县的人均国内生产总值系数和离最近县的距离在传统显着水平上并不显着。然而,鲁棒性测试结果表明,上述两个变量之间存在一定的线性关系。剔除县域人均国内生产总值变量后的回归结果表明,距离最近县域的距离变量对农民是否经历过土地调整有显着的负面影响,但对农民经历的土地调整次数没有显着影响。理论上,离县城越近,村里的土地价格越高,村里土地调整的概率和频率也越高。本文的研究未能严格验证这一点,这可能与本文样本量不足有关。

五、基本结论及政策含义

本文以黑龙江、安徽、山东、陕西、四川四省483名农民的调查数据为基础,分析了农民对中央“不准土地流转”政策的态度、村庄土地调整决策及其背后的影响因素。研究结论如下:第一,在合同期内反对“不土地转让”政策的农民占16.4%,而长期反对“不土地转让”政策的农民占39.3%,这意味着在第二个合同期结束后,农民调整土地的意愿将会非常强烈;

其次,从2011年到2016年,约有16%的受访农民进行了土地调整,平均为1.36倍,明显低于相关文件中提到的2010年前的土地调整水平。

第三,越多的家庭受到“不土地转让”政策的负面影响,对“不土地转让”政策的支持程度就越低,表明家庭人口的变化极大地影响了农民对“不土地转让”政策的态度;

第四,农民对“不调整土地”政策的态度对农村土地调整决策产生了重大的负面影响。反对这项政策的农民越多,农村土地调整的可能性和频率就越高。相反,农村土地整理的概率和频率越低,这意味着农村土地整理的声音是农村土地整理的重要考虑因素。

上述研究结论对完善土地承包制度、稳定土地承包关系具有一定的政策意义。首先,研究结果显示,80%以上的农村居民在合同期内支持“不出让土地”政策,2011年以来土地调整的实际频率和规模明显低于相关文献中提到的2010年前的水平,这表明一个地区的土地调整率较低

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